调查视察

马关县人大常委会关于殡葬改革工作的考察报告
2018年05月21日  

 

马关县人大常委会  

关于殡葬改革工作的考察报告  

 

为学习借鉴外地殡葬改革先进经验和做法,加快推进我县殡葬改革步伐,2018320日至323日,县人大常委会组织部分常委会组成人员、委室领导和县民政局、乡镇分管领导,赴文山州麻栗坡县、玉溪市江川区、元江县学习考察殡葬改革工作。现将考察情况报告如下:  

一、各县(区)的基本情况和做法  

(一)文山州麻栗坡县。全县辖4793个行政村9个社区,居住着汉、壮、苗、彝、瑶、傣、蒙古、仡佬8种民族。该县于20178月启动殡葬改革,县殡仪馆正在组织建设中,遗体暂运往西畴县殡仪馆火化。全县殡葬改革分阶段分乡镇集中推行,目前已实施麻栗镇、大坪镇、董干镇、天保农场的殡葬改革工作,2020年实现殡葬改革全覆盖。  

主要做法:鼓励引导农村殡葬改革工作实行村民自治。由各村组织召开群众会议,决定本村公墓选址、土地协调、筹资筹劳自主建设,充分发动群众、依靠群众,通过村规民约对村内殡葬事宜进行监督管理。如麻栗镇红岩村,按每户出资1800元并投工投劳建设,按现有人口数建墓穴,于20171114日建成并投入使用,由群众会议抽签确定墓穴;大坪镇马鞍山公墓将镇级公墓与村级公墓合建,建设资金由上级补助40万元,土地由项目所在村委会协调,管理方式由项目所在村委会根据权属实行村民自治。积极鼓励引导其它50户以上村组或连片村小组采取村民自治方式自建村级公益性公墓。公墓建成后原则上不接纳异地骨灰安葬,便于各村管理村内殡葬事务。麻栗坡殡葬改革工作推进以村民自治为主、政府引导为辅,农村公益性公墓建设小型、实用、便民特点突出,不仅解决了殡葬改革基础设施建设资金缺乏、公墓选址及建设报件审批难问题,还为后期推进殡葬改革和公墓运营管理增加持续动力。  

(二)玉溪市江川区。下辖5269个村委会、3个社区居委会,总人口28.5万人。该区殡葬改革工作于2013517日启动, 201531日全面推行。  

主要做法:一是采用BOT模式运作殡仪馆及经营性公墓(即民间资本建设+50年管理经营权后移交政府模式)与云南江川福德陵园建设管理有限公司签订了殡仪馆及经营性公墓建设投资协议,于2015227日成功运营。殡仪馆及经营性公墓位于江川区大街街道朱家庄社区,总规划978亩,规划投资4.5亿元。一期312亩(含殡仪馆50亩)。殡仪馆设有殡仪服务区、遗体脱洗化妆区、冷藏区、悼念区、休息区、火化区、办公区、停车区、骨灰寄存区等。为方便服务群众,殡仪馆除提供遗体接运、火化等基本服务外,还提供纸棺材、守灵室、生态循环利用花圈等选择性服务。二是按照项目并点、整体规划、分步实施的思路开展农村公益性公墓建设,将全区45个村、镇级公墓整合为14个点建设,涉及管理费用、安葬顺序、墓碑样式等运营管理模式由所涵盖的村(社区)群众代表大会决定,由所在乡镇政府统一运行管理。将公墓绿化纳入林业造林范围,把殡葬改革工作与生态文明建设同安排、同落实。三是推行全区域殡葬改革。结合区实际,经过多方征求意见、听证、讨论,形成全区一盘棋思想,将全区行政区域全部划为火化区,规定从201531日零时起,凡在江川区行政区域范围内死亡的人员必须一律实行火化(法律法规规定的除外),并按照属地管理原则实行死亡报告、遗体运送、火化、骨灰安葬等全程跟踪服务,给予500/具的遗体跟踪处置专项工作经费,实现了行政区域100%划定为火化区、公益性公墓100%覆盖、死亡后100%进行火化、火化后100%进入公墓的目标。  

(三)玉溪市元江哈尼族彝族傣族自治县。元江县下辖523个街道81个村(居)委会763个村(居)民小组,总人口22.42万人,居住着汉、哈尼、彝、傣等多个民族,少数民族占80%以上。该县殡葬改革工作于201412月启动试点运行,于20179月将行政区域内全部划定为火化区,从201811日零时起实行火化全覆盖。  

主要做法:一是合理规划公墓建设点。根据辖区内交通状况、自然条件、民族习俗、地区差异等因素,组织民政、国土、林业、住建等部门深入实地调研,广泛征求各乡镇(街道)群众意见建议,调整、修编土地、林业规划,科学确定93个公益性公墓建设点,建设模式有经营性公墓与社区公益性公墓合建,镇级公墓与村级公墓合建、村级公墓单建等形式,合建公墓按村(社区)分片管理,公墓于201712月底全部投入使用。二是公益性公墓管理运行实行村民自治模式。联合建设,分区管理,管理费用由各村按照四议两公开原则决定收取。三是敢于动真碰硬。对个别钉子户,敢于动真碰硬,由村组干部、镇应急队、民政、公安、武警等部门人员坚决依法强制实行火化。自2015年以来,强制起棺火化7起。通过全县干部群众的共同努力,该县殡葬改革工作于201811日起实现了四个100%”工作目标(即:辖区100%划定为火化区,火化区火化率达到100%,火化后骨灰100%进公墓安葬,工程、项目迁坟100%迁移到公墓安置)。  

二、感受和启示  

(一)高位推动为前提。三县(区)均把殡葬改革工作作为党政一把手工程,摆上重要议事日程,高位推动。一是政府主导强推动。及时成立了以县(区)长为组长,县委副书记、人大、政府、政协分管联系领导为副组长,民政、发改、财政、公安等20余个部门为成员的殡葬改革领导小组,乡镇也相应成立以乡镇长为组长的殡葬改革工作领导小组及殡葬改革应急队,定期听取殡葬改革情况汇报,及时研究解决重大问题。二是上下联动聚合力。紧扣殡葬改革的目标任务,制定殡葬改革领导小组成员单位责任制,将公墓用地管理、殡葬管理、殡葬服务、殡葬执法等工作职责分解、细化、明确到各相关职能部门,县(区)、乡镇、村三级,层层签订目标管理责任书。建立健全党委领导、政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与的工作机制。三是严格考核促落实。将殡葬改革工作纳入部门及乡镇目标责任考核内容,建立科学完善的考核办法,对责任落实不到位、推进不力的单位和责任人进行严肃问责,确保了殡葬改革工作顺利推进。玉溪市江川区还将该项工作列为全区重大项目和重点工作进行督查,为殡葬改革工作提供了坚实的措施保障。  

(二)设施建设打基础。三县(区)将殡葬基础设施建设作为推动殡葬改革工作的基础性工作和民生工程,列入县级财政预算,逐年加大投入,不断加强殡葬配套设施建设,为殡葬改革顺利推进奠定了基础。一是加大公墓建设力度。在公益性公墓建设方面,充分考虑交通状况、自然条件、民族习俗、城乡差别、地区差异、群众意愿等因素,通过镇村合建、多村合建、各村独建等多种形式,不断满足人民群众对丧葬的需求。如麻栗坡县通过群众自筹,政府补贴,已建成公益性公墓60余个,建成墓穴10000余个;江川区按照镇村合建、多村合建的形式将全区45个村、镇级公墓整合为14个点建设,建设墓穴19600余个;元江县多形式建设农村公益性公墓93个,建设墓穴31747个,为死有所化、化有所葬的殡葬改革目标奠定了基础。二是加大殡仪馆及殡仪服务投入力度。玉溪市江川区通过招商引资形式引进云南江川福德陵园建设管理有限公司建设管理殡仪馆及经营性公墓,规划总投资达4.5亿元;玉溪市元江县自2011年以来共投入528万元实施了殡仪馆改扩建;麻栗坡县正在积极筹建殡仪馆。在殡仪馆的建设当中,不但考虑了土地规划、林业规划的要求,还充分考虑当地民众丧葬需求,努力提升殡仪服务水平。麻栗坡县在开展土葬用品市场清理整顿后,引导成立戴恩殡仪服务中心,组建20余人的殡仪服务队,提供移动灵堂、冰棺等选择性服务,为丧属提供上门一条龙服务;玉溪市元江县通过政府购买服务的形式新增殡仪馆服务人员12人,提高殡仪服务质量和水平;江川区采取殡仪服务中心与公司合署办公模式,推行殡葬服务一体化,殡仪服务中心派驻人员到殡仪馆对殡仪服务全过程进行监督管理,3人轮流驻守,公司30余人为全区殡仪服务提供一条龙服务,确保服务质量和水平。  

(三)政策宣传求突破。破除陈规陋俗,转变丧葬观念是殡葬改革的突破口。在工作中,三县(区)坚持以倡导殡葬新风为着力点,加大宣传和教育力度,引导广大群众树立文明、节俭、环保的殡葬风尚。一是注重宣传教育。通过签订殡葬改革承诺书、张贴殡葬改革公告、发放殡葬改革告知书、召开群众会议、广播电视等多形式多渠道深入宣传,与群众算清生态账、土地账、丧葬费用账等对比账,使殡葬改革工作家喻户晓、人人皆知,营造了良好的殡葬改革舆论氛围。二是依托基层力量。组建乡镇(街道)、村(社区)殡葬改革信息员队伍,引导各村(社区)实行村民自治,成立红白理事会,将殡葬改革纳入村规民约,深入宣传殡葬改革政策、上门做丧户思想工作,促使群众转变殡葬观念,自觉火化、自觉入公墓安葬,防止封建迷信、铺张浪费。三是倡导党员干部带头。注重发挥党员干部的带头示范作用,党员干部带头执行殡葬改革政策、带头宣传倡导殡葬改革、带头文明节俭办丧事、带头火葬、带头文明祭扫、带头拆除活人墓等,对阻扰、破坏殡葬改革的人和事严格追责,不留情面。  

(四)资金到位强保障。一是设施上切实保障。强化殡葬基本服务的公益属性,各级设立专项资金,加大对殡仪馆、骨灰堂、公益性公墓等基础设施的建设投入。如江川区按照每新建一个乡镇级公墓市级财政补助40万元,村级公墓补助20万元,县区财政不得低于此标准配套资金。2013年至2015年区财政分三批共匹配农村公益性公墓建设补助资金1040万元,市级补助1040万元,争取省、市资金120万元,共计2200万元。元江县连续投入财政资金528万元实施了殡仪馆扩建,投入1720万元支持农村公益性公墓建设。二是全面落实殡葬惠民政策。对国家确定的遗体接运、火化、遗体存放、骨灰寄存等基本殡葬服务,全部由政府免费提供,为深化殡葬改革打下基础。对实行火化进公墓安葬、树葬、花葬等殡葬方式的,一般群众给予4000元补助、特殊困难群众给予5000元补助。三是为专项整治提供保障。如江川区将乱埋乱葬清理整治补助纳入财政预算,按石坟搬迁3000/冢、砖坟2500/冢、土坟2000/冢,平毁空坟工时费100/冢进行补助,共下拨补助经费133.05万元;按照属地管理原则,给予500/具的遗体跟踪处置专项工作经费。  

(五)制度落实作后盾。三县(区)将殡葬改革作为一项具有长期性、艰巨性的工作,制定一套完善、强有力的措施来保障推动。一是健全工作机制,规范操作程序。如江川区先后制定了《江川县殡葬改革实施意见》《殡葬管理信息工作制度》《江川县农村公益性公墓管理办法》等一系列规范性文件;元江县结合县情,先后制定出台了《元江县殡葬改革发展规划》《元江县农村移风易俗改革试点(那诺乡)工作实施方案》等完备的殡葬管理法规政策体系,使殡葬事务管理步入法制化、规范化轨道。二是建立信息反馈机制。在乡镇(街道)、村()建立信息员队伍,负责本辖区殡葬管理工作、及时上报本辖区居民死亡情况、协助丧属办理遗体火化、骨灰进公墓安葬等事宜,形成一张反应灵敏、及时准确的殡葬管理信息反馈网络。乡镇(街道)、村()一旦获悉情况立即作出反应。三是建立殡葬改革突发事件处置机制。县(区)、乡镇(街道)、村组各级分别成立殡葬改革应急处置工作组,制定突发事件应急处置方案和工作措施,对出现不愿火化、不愿进公墓安葬等事件,县、乡、村干部坚持不懈地以说尽千言万语、想尽千方百计、不怕千辛万苦的精神,日日夜夜坚守做好丧属思想工作,做到政策法规宣传到位,群众工作落实到位。对个别钉子户敢于动真碰硬,依法强制火化。  

三、对我县殡葬改革工作的建议  

(一)加强领导统一指挥。殡葬改革工作是一项全局性,系统性的工作,不是一两个部门能承担和完成的任务,要加强对殡葬改革工作的领导,充分发挥政府在推动殡葬改革中的主导作用,明确各部门的职责,理顺关系,形成合力,建立形成党委统一领导、党政齐抓共管,部门协作参与的机制,共同推进殡葬改革工作。将全面推行殡葬改革工作纳入目标绩效考核一票否决制管理,强化殡葬改革工作考核,确保工作落到实处、取得实效。  

(二)实行县、乡、村”“三同时推进。殡葬改革的难题在于不患寡而患不公,应树立全县一盘棋的理念,全县辖区全部划定为火化区。进一步修订完善《马关县推进殡葬改革工作实施意见》,按照国家、省、州关于殡葬改革的相关要求,紧密结合我县土地利用总体规划、林业规划、城乡总体规划,根据人口数量、年平均死亡率等科学测算未来一定时期内我县的公墓分布、数量和面积。做好公墓用地选址、土地征用和林地报批等有关前期工作,统筹规划,合理安排,加快审批,采取政府主导与村民自治两条腿走路的工作方式,实行乡镇、村委会(社区)、村小组同时规划、同时建设、同时推进,避免划分火化区和分类执行政策导致群众心理不平衡,做到一步到位,一步实现四个100%”。使我县殡葬改革走上依法、有序、公平、健康、可持续发展的轨道。  

(三)建立政府投入机制。乡镇级公益性公墓建设应以政府投入为主导,体现公益福利性的原则,将公益性墓地作为民生工程,将镇村两级公益性公墓建设补助资金列入县级财政预算,逐年加大财政投入,逐步完善殡葬基础设施,为殡葬改革顺利推进奠定基础。保障惠民殡葬资金,根据《马关县推进殡葬改革工作实施意见》(马政发〔2016139号),将惠民殡葬资金纳入财政预算,设立基本殡葬服务费用和选择性服务费用,满足丧属的基本服务需求和选择性服务需求。对基本殡葬服务费用全额减免,降低群众承担殡葬改革成本。安排殡葬改革专项整治工作经费,将乱埋乱葬清理整治专项补助资金纳入财政预算,按照属地管理原则,给予遗体跟踪处置专项工作经费。  

(四)发动群众形成合力。殡葬改革工作的阻力主要在于封建传统思想遗留下来的丧葬陋俗影响,只要群众思想通就一通百通。多措并举、多渠道开展宣传发动工作,充分发动群众、依靠群众,与群众算清经济账、生态账、土地账等对比账,转变群众观念,形成一种强大的舆论氛围,引导群众自觉遵守殡葬法规、自觉实行殡葬改革、自觉参与公墓建设、强化自我监督管理,积极争取广大群众对殡葬工作的理解、支持和配合,树立起新时代中国农村殡葬文明新风。  

(五)加强殡葬应急队伍建设。殡葬改革是突破千年旧俗,树一代新风的大事,改革的长期性、艰巨性、复杂性不言而喻,没有一支强有力的殡葬应急队伍,没有一套科学合理的执法机制,殡葬改革工作将举步维艰。建议组织建立一支由民政、公安、工商、林业、城管、国土等各有关部门协同参与的殡葬应急队伍,并建立相应的联动机制,运用法律、行政、经济等多种行之有效的手段,综合施策,形成合力,改变民政部门目前既当运动员又当裁判员”“单打独斗的现状。建立县、乡、村殡葬信息员库,形成三位一体的殡葬信息快速反应网络。  

(六)健全和完善配套政策。殡葬事务涉及多个环节、多个部门、多个行业,要依照国家、省、州殡葬管理的相关法律法规,结合我县实际,在尊重少数民族地区丧葬习俗的基础上,健全完善殡葬改革配套措施,为我县深入推进殡葬改革提供强有力的制度保障。  

 

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